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        地方財政承壓

        杜濤2020-04-24 17:37

        經濟觀察報 記者 杜濤 4月22日,高強(化名)面對幾組財政數據,晃動了下腦袋,覺得自己眼花了。擺在他眼前的是他所在轄區內某個地區的財政數據。

        “怎么也沒想到,因為疫情的影響,財政收入下滑得如此之快,某個地區在剛剛過去的3月下滑了50%以上。”高強告訴記者。

        高強就職于中國東部某省級財政部門,他判斷,在疫情的影響下,中國的地方財政面臨著非常大的困難,甚至“三保”都勉為其難。

        “三保”是保基本民生、保運轉、保工資,當地方財政面臨“三保”問題之時,則意味著財政收入遇到了極大的困難。

        經濟觀察報從接受采訪的數位縣區財政部門人士處了解到,其對2020年財政的財政困難本就有所預見,只不過疫情的到來更加重了地方財政原本的困境。

        一位地方財政人士用“八仙過海、各顯神通”來形容此時財政部門尋找資金,解決問題的情況。

        中央也看到其中問題,4月17日政治局會議也提到保基層運轉。而對于地方財政來說,現在面臨的問題是“三保”遇到極大困難,不少地區甚至工資保障都遇到問題。

        4月23日,中國財政學會副秘書長馮俏彬告訴記者,第一季度財政收入是改革開放以來最低的一次,原因在于疫情對中國經濟和世界經濟產生了影響。中國經濟雖然緩慢恢復,但是恢復沒有到位,需求不振,內需還在復活之中,外需處于崩盤之中,生產經營活動處于低迷,導致當期財政收入減少。財政支出下降不是好事,財政支出要提上來,增加公共支出,帶動全社會需求的回升。在疫情期間,財政支出下降,意味著經濟增長處于低速,財政支出沒有花出去,又使得整個經濟處于更加低迷的狀態。

        在剛剛過去的2020年第一季度,中國的財政收支雙雙下滑。4月20日,財政部公布了第一季度的財政收支數據,1~3月,全國一般公共預算收入為45984億元,同比下降14.3%,同期全國一般公共預算支出為55284億元,同比下降5.7%。

        有多困難?

        4月20日,沈笛(化名)的工資終于到賬了,他是東部某縣的財政人員,“本來應該月初發工資的,自從發生疫情之后,每個月的工資就沒準時發過。”

        沈笛所在的縣在疫情之后,財政收入大幅下降,而支出并未減少,三月財政收入下滑了50%以上,到縣里的收入不夠基本支出的一半。進入4月,缺口更大,沈笛所在的縣依靠本級的收入根本發不了工資,于是就一直等著市里的調度,終于在20日工資到賬。

        所謂調度款,在沈笛看來,就是向上級財政借錢,暫時不用還,也就是說這個縣有上級的轉移支付,預支了轉移支付的錢,當轉移支付下來之后,市里再和縣里進行結算。

        據沈笛介紹,疫情爆發之后,縣里“三保”就沒保住過,預計四月也“夠嗆”。他所在的縣目前預計2020年的缺口是20億元,而在去年沒有疫情的情況下,財政支出缺口是10億元,每個月缺口接近1億元。

        在沈笛工資到賬的時候,另一個縣區的李進(化名)在對著數據發愁,在剛剛過去的3月,稅收下滑14%,雖然相比2月,幅度收窄,但是依然不夠“三保”支出。“現在除去三保,其他的支出都停了,我們的工資現在還可以正常發放,但是下一步就不好說了,要看復工復產的情況。”

        而據李進了解的周邊的幾個縣區都遇到了工資困難的問題。疫情的到來,加重了地方政府的財政壓力,從3月的數據可以看出,大部分地區的財政收入是負增長,包括一些之前財力非常好的地區,而對于縣區這一級的地方財政來說,其重點都已經轉在籌措資金,核心是“三保”。

        而地方財政的困難已經影響到支出端,李二豬是一家咨詢公司的負責人,他在過去的一段時間中為地方政府做過專項債、PPP、中央預算內投資的咨詢服務,不過他發現有些地方政府已經無法正常結賬。“當地財政的人員告訴我,縣里已經沒錢了,公務員工資現在已經停了,下一步可能教師的工資也有可能受到影響,我幫他們做的項目得到專項債資金也被統籌使用了。”

        一位金融機構人士告訴記者,疫情發生后,其借給地方的債務已經逾期,只不過受到疫情影響,無法前去催款,據他了解,欠債的縣區現在利息都付不出來。

        不過也不乏心態輕松的人,一位東北的縣級財政人員就告訴記者,“現在財政的日子就是對付過,能夠開工資就行。

        “我們現在沒有壓力,不夠就掛賬,難道還不讓我開支了,掛賬就是上一級財政借錢,縣里在均衡性轉移支付到賬的情況下,發工資沒問題,搞其他就沒戲了,搞經濟建設第一沒資金,第二沒有先進制造業,我們這里靠近山溝,誰會來投資?”上述東北的縣級財政人員稱。

        慣性

        事實上在2019年,財政部門就已經預估到2020年的財政困難。2019年12月26日至27日召開的全國財政工作會議提出,2020年要以收定支、量力而行。

        已經從事財政工作近20年的高強告訴記者,這是他所經歷的最困難的一年。他所在的地區是中國發達的東部地區,所以他預計,“三保”困難的問題,在中西部會是常態,公務員的工資遇到困難。“更嚴重的是我們的財政不止養著公務員,其他剛性支出太多了,遠遠超出了三保的范圍。”

        財政困難,有突發的疫情帶來的影響,但更重要的是其自身的慣性:近幾年,地方財政的困難已經是一年甚過一年。

        此前有一種說法是,“中央財政盆滿缽滿,省級財政有序運轉,市級財政跌跌撞撞,縣級財政天天哭喊”。

        但這句話在2020年都打破了,按照財政部公布的2020年第一季度財政收支數據,在第一季度,中國的財政收支雙雙下滑。

        此時的中央、地方財政同時遇到了困難,一位財政人士就告訴記者,現在中央各級部門都是統籌存量資金,其次便是要壓縮支出,包括三公支出和項目支出。

        對于地方來說,收支壓力的加大,凸顯了地方財政的許多問題,比如財政供養人員過多的問題。

        沈笛告訴記者,他們縣百萬人口,財政供養人員4萬。“我們這里的財政供養比例的確有點高。”

        更讓地方財政感受壓力的是支出固化問題,雖然在做2020年預算時,高強們已經在不停地壓縮預算,這不止是財政部門的行為,而是整個政府的行為。

        一位東部的市級財政部門人士告訴記者,做2020年預算時,某部門的預算遞交過來后,財政先一刀切了50%,之后局領導那又壓縮了20%,交到市領導后,又要求全部預算盤子,再壓縮10%,現在因為疫情,又打了8折。“2020年的困難,其實在去年大家都有預見,誰也沒想到的是疫情的到來,如此困難。”

        馮俏彬認為,這幾年中國經濟進入轉型升級,經濟下行壓力加大,疫情的到來,加重了經濟影響。改革一直都要劃清市場和政府的邊界,但其實一直沒有搞清楚,現在政府承擔的責任更多更大,使得政府有限的收入和無限支出的矛盾進一步擴大。

        何解?

        中央也已經看到了地方財政的困難,從國務院常務會議到中共中央政治局會議都提出保證地方基本運轉的要求。

        4月17日召開的政治局會議指出,要以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響。積極的財政政策要更加積極有為,提高赤字率,發行抗疫特別國債,增加地方政府專項債券,提高資金使用效率,真正發揮穩定經濟的關鍵作用。加大“六穩”工作力度,保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。

        在政治局會議提出的六保之中,保基本民生和保基層運轉就是之前財政“三保”的重要職責。

        此次政治局會議對財政的積極有為提出了要求,分別是提高赤字率,發行抗疫特別國債,增加地方政府專項債券,提高資金使用效率。

        上述東北的財政人員判斷,第一季度受疫情的影響不會立竿見影,每年過年時候縣級收入本來就少,正常來說2月份能夠有所恢復,但受疫情影響都在下滑,即便是在復工復產,速度也較慢。而政策的影響要在數據上體現出來,最快也要三個月。

        馮俏彬告訴記者,當前的大背景下,考慮到疫情對經濟的沖擊,現階段采取的措施,實際上就是擴大赤字,也要度過難關,應對疫情的短期沖擊。但是財政也不能長期無限制的兜底,還需盡快地恢復經濟體系運轉以及社會經濟運行。現在來看,短期內調整中央地方收入劃分也難解燃眉之急,等疫情過去之后,經濟體系恢復之后,最終還要考改革調動地方積極性,釋放經濟的潛力和活力。

        4月20日,財政部召開2020年一季度財政收支情況新聞發布會中,財政部預算司一級巡視員王克冰就表示,中央財政將按照4月17日中央政治局會議提出的“六保”要求,研究適當提高財政赤字率,集中使用部分中央存量資金,統籌加大地方轉移支付力度,加強對地方保基本民生、保工資、保運轉的財力支持。

        雖然困難的第一季度已經過去,但是地方財政面對第二季度依然不是特別樂觀,一位從事地方財政預算的人員告訴記者,第一季度困難很多,收入下降了10%左右,但接下來則會更困難。“主要要看稅收,主要稅種收入沒有回復,土地收入第一季度下降了20%以上,資產處置的收入也很少。”

        財政部公布的第一季度財政收支數據中,主要收入稅種都在下滑,第一大收入稅種增值稅更是下滑了23.6%。

        對于現在穩增長的重要抓手,專項債來說,許多地方財政人士都對其持有保留見,上述人士告訴記者,今年的專項債使用全面上收,全部集中到發改委審批,“跑部錢進”再現,按照道理來說,越是困難,專項債的權利更應該下放。

        “更嚴重的是棚改和土地儲備專項債的叫停,過去已經開工的棚改和土儲項目怎么辦?而且地方政府哪有那么多有收益,能夠覆蓋成本的項目?”

        高強告訴記者,本來上報的專項債以土儲和棚改為主,后來土儲和棚改不讓報,專項債項目也幾近于無了。

        李進告訴記者,現在專項債項目有些沒有開工,有些進度不一,所以統籌使用了部分的專項債,他所說的統籌使用就是將專項債挪用到一般支出,先應付“三保”之類的支出。

        專項債屬于專款專用,支出到項目,挪用肯定違規,上述地方財政人員就表示,我們覺得下面縣里應該有挪用專項債的,也沒去查,查出來怎么處理?

        對于縣區財政而言,上級財政的救助也是一條可以活命的道路,而且市里和省里的平臺融資成本低。沈笛告訴記者,現在市里現在除去本級收入,都是用平臺做標準化融資,再轉借給縣區財政,縣區不還的話,就年底體制結算的時候再扣。所以“三保”之類的支出可以找市里借錢,但是其他支出還是要自食其力,也就是說短期的市里可以用調度款救助,大部分的缺口還是要自己解決。

        怎么解決?比如:新增債務,包括一般債和專項債統籌使用,比如平臺融資,但是縣區的平臺融資成本太高,幾乎是市里的一倍。

        沈笛所在的縣也不全是壞消息,在前幾天他們賣了一塊地:“幾個億,先交50%,再返還給房地產商配套費等,這樣留在財政的也就是1~2億元。”

        若是市級財政也緊張的地方,縣區平臺也可以借錢,上述地方財政人員就告訴記者,當地的平臺直接找民眾融資,利率9.5%,既解決了民眾沒有投資渠道的問題,同時也解決了當地的財力問題。

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        財稅與環保新聞部主任
        長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
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